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Rodolfo Sabelli: ANM, i giudici giudicano, non combattono ne' la politica ne' l’economia

Rodolfo Sabelli, presidente dell’Associazione Nazionale Magistrati

L'associazionismo giudiziario in Italia ha una  forte e radicata tradizione che risale ai primi  anni del Novecento. Nell’aprile  del 1904, 116 magistrati, in servizio nel Distretto della Corte di Appello di Trani, firmarono un  documento, poi noto come «Proclama di Trani», diretto al capo del Governo e al ministro della Giustizia, con il quale si  sollecitava la riforma dell’ordinamento giudiziario. Il documento rappresentava la prima iniziativa collettiva di magistrati, e veniva pubblicato con grande risalto dal «Corriere giudiziario», settimanale di vita forense fondato nel 1901 da tre giovani avvocati romani. In breve tempo furono raccolte su quel testo 350 adesioni da tutta Italia. La risposta del Governo fu in una duplice direzione: sanzioni disciplinari e concessione di modesti aumenti di stipendio.
Ma un processo era ormai innescato: il 13 giugno 1909, a Milano, 44 magistrati, raccogliendo gli spunti di quel dibattito, fondarono l’Associazione Generale fra i Magistrati d’Italia: nel settembre 1911 i soci ammontavano già a 1.700 per raggiungere nell’aprile 1914 il numero di 2.067. Ma essa non sopravvisse al regime fascista e allo scioglimento di tutte le libere associazioni. Alla caduta del fascismo si ricostituì immediatamente l’Associazione Nazionale Magistrati Italiani (la rivista «La Magistratura» riprese le pubblicazioni nell’aprile 1945). Oggi all’Associazione Nazionale Magistrati, fondata nel 1909, sono iscritti 8.358 magistrati sul totale di 9.162 magistrati italiani in servizio. Il Comitato direttivo centrale, composto di 36 membri, è eletto ogni quattro anni con il metodo proporzionale, elegge nel proprio interno la Giunta esecutiva centrale composta da nove membri, tra i quali presidente, vicepresidente, segretario generale, vicesegretario generale, direttore della rivista «La Magistratura». Ogni due anni si tiene un Congresso pubblico. L’Anm tutela l’indipendenza e il prestigio della magistratura e partecipa al dibattito nella società per le riforme necessarie ad assicurare un migliore servizio giustizia. In tali prospettive, l’Anm interviene con documenti e comunicati stampa e organizza seminari e convegni di studi. L’Anm è membro fondatore dell’Unione internazionale dei Magistrati. Risponde alle domande di Specchio Economico Rodolfo Sabelli, che oggi la presiede.
Domanda. Nuova legge sulla responsabilità civile dei magistrati. Perché l’Anm definisce punitiva e intimidatoria la riforma? È un attacco alla vostra indipendenza e autonomia?
Risposta. Nessuno di noi ha mai rifiutato il principio della responsabilità, fondamentale in ogni democrazia. La responsabilità però deve essere regolata tenendo conto delle caratteristiche della funzione giudiziaria, che non soltanto è una delle funzioni basilari di ogni Stato, ma ha caratteristiche particolari e deve rispettare i principi d’indipendenza e di autonomia. Quando si stabilisce o si modifica una disciplina della responsabilità, civile o disciplinare, occorre evitare che l’intervento disciplinare o l’azione civile possano interferire con l’imparzialità e con l’indipendenza del magistrato. Quello che è accaduto con la riforma della legge Vassalli non è stato integralmente rispettoso di questa necessità.
D. Cosa è avvenuto con la riforma della legge Vassalli?
R. Le modifiche sono numerose ma mi concentrerei sulle due principali: l’eliminazione del filtro di ammissibilità e l’introduzione in una nuova ipotesi di responsabilità, che è il travisamento del fatto e delle prove. Il filtro ha finora sempre creato uno sbarramento che ha bloccato sul nascere qualsiasi iniziativa collegata ad azioni palesemente strumentali, che nascevano senza alcuna concreta possibilità di sviluppo perché inammissibili in quanto prive dei requisiti anche formali ed essenziali, o perché palesemente strumentali. Venuto meno il filtro, l’azione dovrà procedere anche in quei casi in cui essa non ha possibilità concreta di sviluppo, e ciò creerà un appesantimento per la giustizia, e potrà determinare il procedere parallelo dell’azione civile e del procedimento civile o penale al quale l’azione si riferisce. Il travisamento invece tocca un aspetto molto delicato perché con esso si entra nella valutazione dell’esercizio della funzione giudiziaria; trasferire il concetto di travisamento dall’ambito processuale all’ambito della responsabilità caricherà il giudice della necessità d’individuare un significato della nozione di travisamento completamente diverso da quello corrente, con tutti i rischi che ne conseguono in tema di tutela della specificità della funzione giudiziaria.
D. Quindi che cosa si dovrebbe fare?
R. Innanzitutto reintrodurre delle forme di protezione anticipata, e cioè una forma di dissuasione dall’azione civile strumentale. Di recente la Cassazione ha stabilito che dall’esercizio dell’azione civile non può derivare automaticamente la ricusazione del magistrato, questo è un principio assolutamente condivisibile, e l’affermazione della regola contraria avrebbe determinato una violazione del principio d’imparzialità rimettendo a un’iniziativa puramente discrezionale quando addirittura non arbitraria della parte privata la possibilità di determinare l’individuazione del giudice naturale. E tuttavia questo non esclude, da un lato, la possibilità di un’astensione, dall’altro, quelle interferenza tra l’azione civile e il procedere del procedimento civile o penale. Quindi a nostro avviso sono necessarie soluzioni anche di carattere generale che evitino nella materia specifica della responsabilità civile dei magistrati interferenze con la funzione giudiziaria, ma anche evitino in linea generale appesantimenti per la giustizia, prevedendo filtri che consentano di bloccare sul nascere quelle azioni che non hanno possibilità di andare avanti.
D. La vera questione italiana non sarebbe un «riequilibrio» dei rapporti tra politica e magistratura?
R. Di responsabilità civile si discute non da adesso, io sono entrato in magistratura 28 anni fa, e già allora si parlava di referendum in tema di responsabilità civile. Dopo il referendum e dopo la legge Vassalli si è continuato a parlare di responsabilità civile e lo si è fatto non tanto in termini  tecnici, giuridico-processuali, ma politici. Non credo sia corretto parlare di riequilibrio dei rapporti tra politica e magistratura, questione che viene spesso associata alla polemica circa la presunta supplenza della magistratura rispetto all’autorità politica o amministrativa. In realtà, dove manca l’azione di un organo istituzionale interviene la magistratura chiamata a decidere, e questo porta a far sì che si parli, secondo me in modo non pertinente, di supplenza. Ma non esiste in natura, così come nei rapporti istituzionali, il «vuoto»: gli spazi vuoti sono inevitabilmente riempiti ed ecco perché parlare della responsabilità civile come occasione di riequilibrio dei rapporti tra politica e magistratura è improprio e scorretto.
D. Anche perché la politica non dovrebbe entrare nella magistratura?
R. I ruoli sono molto definiti. Pensiamo al tema della corruzione e dell’illegalità nella P.A. Oggi si insiste molto sulla prevenzione, su quella prevenzione che spesso è mancata. Fermo restando che qualcosa fra le maglie della prevenzione più attenta può comunque passare a livello di fenomeni d’illegalità; se dunque non si può indebolire l’azione repressiva, tuttavia occorre che l’autorità amministrativa e chi ha la responsabilità delle istituzioni politiche intervenga con maggiore determinazione nel settore della P.A., e se questo non avviene la magistratura dovrà intervenire. È supplenza? No. Oggi comunque abbiamo un’autorità nazionale anticorruzione a cui è affidata questa opera di prevenzione, però occorre anche che all’interno delle singole amministrazioni si acquisti sempre di più una consapevolezza e una capacità di prevenzione e reazione molto anticipata ai segnali di illegalità. Del resto la legge anticorruzione n. 190 del 2012 punta molto sui controlli interni, la trasparenza, la tracciabilità dei flussi, la responsabilità dei dirigenti all’interno delle amministrazioni.
D. Non trova che questa corruzione, malgrado le leggi, cresce sempre di più?
R. Sì, ma meglio parlare di prevenzione piuttosto che di repressione. L’Italia è molto in ritardo sul fronte della legislazione in materia di reati contro la P.A., penso alle convenzioni internazionali sulla corruzione alle quali l’Italia a lungo non si è adeguata o lo ha fatto parzialmente. Alcune novità sono state introdotte sulla corruzione, si è intervenuti sulle sanzioni, si è previsto uno sconto di pena per favorire la collaborazione degli imputati, perché la corruzione non si verifica in mezzo a una strada e di solito ci sono pochissimi testimoni dello scambio e dell’accordo corruttivo. Non sono però state previste altre cose che invece costituiscono oggetto di convenzioni internazionali, come un rafforzamento degli strumenti investigativi e la loro equiparazione a quelli previsti per la criminalità organizzata.
D. È «giusta» la prescrizione?
R. La prescrizione in sé è un istituto ragionevole, che evita che sia perseguito un reato, anche molto lieve, a distanza di moltissimi anni quando perfino il ricordo è perduto. Il problema è che nessuno di noi vuole eliminare la prescrizione o intervenire sulla prescrizione in modo tale che i processi durino in eterno. Ma dobbiamo evitare che essa possa prestarsi a usi impropri come ad esempio finalizzare il processo all’estinzione del reato. Abbiamo chiesto con forza che sia interrotto il ricorso della prescrizione dopo l’esercizio dell’azione penale o quantomeno dopo la sentenza di primo grado, fermo restando che a ciò dovrebbero unirsi interventi  processuali per lo snellimento e la ragionevole durata del processo.
D. I cittadini non hanno bisogno di avere più fiducia in un potere giudiziario certo, valido e giusto?
R. Naturalmente sì, e come noi spesso ripetiamo la legittimazione della magistratura si fonda non sul consenso verso uno specifico intervento giudiziario, ma sulla fiducia del cittadino nella capacità della magistratura di svolgere il proprio ruolo di controllo di legalità. Se non c’è un sistema giudiziario fatto di buona organizzazione e di regole processuali che assicurino la certezza dell’intervento, la fiducia del cittadino si dissolve perché il magistrato, anche se incolpevole, è identificato come responsabile di un servizio-giustizia non efficace. Spesso si insiste su questa inefficacia del sistema giudiziario italiano, in realtà certe critiche sono ingiuste perché si dovrebbe ricordare quanto la magistratura ha fatto e fa nel settore della lotta contro la corruzione, il crimine organizzato, la mafia e tutte le organizzazioni criminali. Ciò non ha però sufficiente forza in parte anche per la situazione di carichi di lavoro: in Italia c’è una domanda di giustizia altissima rispetto agli altri Paesi.
D. Ciò perché c’è più delinquenza o perché le leggi non sono adeguate?
R. Qui bisognerebbe fare uno studio di tipo statistico, ma anche sociologico. Nel settore civile il numero di azioni è altissimo se paragonato a quello degli altri Paesi europei, altissima è la capacità di produzione del numero di procedimenti e sentenze emesse da parte della magistratura. Vi è una consistente domanda di giustizia soprattutto nel civile, ma anche nel penale va detto che in Italia purtroppo abbiamo storicamente un crimine organizzato che ha impegnato e che continua a impegnare l’autorità giudiziaria penale, e ha implicazioni ulteriori nell’indotto finanziario ed economico di attività tipiche quali estorsione, usura, narcotraffico, sfruttamento sessuale, gioco, scommesse, crimine informatico, che producono ricchezza da collocare, dissimulare e reinvestire. Questo implica una produzione di attività giudiziaria anche nel settore finanziario ed economico che ha ad oggetto il riciclaggio e il reimpiego di questi beni. A ciò poi si aggiunge naturalmente tutta la materia penale ordinaria. A fronte di questo noi abbiamo delle regole particolarmente complesse, soffriamo in materia civile di un fortissimo arretrato. Nel settore penale vi è stata l’introduzione del codice di procedura penale del 1989 che continuiamo a definire «nuovo» ma che in realtà tanto nuovo non è, il cui successo dipendeva dal forte ricorso ai riti alternativi; così non è stato. Il processo penale in Italia si definisce in larga misura nell’udienza dibattimentale e naturalmente questo determina un forte aggravio del sistema. Da qui i tempi lunghi, aggiungiamo una disciplina della prescrizione che non aiuta sul fronte dello smaltimento e del contenimento dei tempi, e abbiamo il risultato di un sistema non efficace.
D. Se potessero cancellarsi gli arretrati con un colpo di spugna, la giustizia di per sé sarebbe sufficiente?
R. Il primo intervento da fare per la giustizia italiana è nell’organizzazione: il personale amministrativo è insufficiente alle necessità, abbiamo un vuoto del personale amministrativo di circa 9 mila unità, in un organico che anni fa è stato ridotto, e questa è una situazione ben nota della quale abbiamo ripetutamente parlato con il ministro della Giustizia che adesso sta attingendo alla cosiddetta «mobilità», cioè a personale che verrà da altre amministrazioni ma in numero non sufficiente alle necessità concrete. Se i cancellieri vengono destinati all’udienza, li si sottrae al lavoro di cancelleria e di segreteria: la coperta è troppo corta. 
D. Esiste il processo «telematico»?
R. Il tema dell’innovazione è fondamentale. È ormai partito il processo civile telematico che però presenta problemi a livello di hardware, software, rete, manutenzione, adeguamento dei protocolli e degli atti alla necessità della digitalizzazione. Un conto è esaminare un atto sulla carta, un conto è esaminarlo su uno schermo, l’atto digitale nativo deve essere formato secondo una cultura completamente diversa rispetto a quella che finora ha prodotto gli atti cartacei, e questo vale per i magistrati ma vale anche per gli avvocati. L’atto deve in sé avere caratteristiche di sintesi e di esposizione che siano adatte alla lettura e allo studio sullo schermo di un computer. Il processo telematico, almeno quello civile, ormai è una realtà ma continuano ad esserci problemi di ordine pratico, organizzativo, di formazione, assistenza, efficienza della rete, e di adeguamento della cultura processuale. Il processo penale telematico, invece, sta muovendo i suoi passi, ma ancora non abbiamo un sistema assimilabile a quello che è oggi il processo civile telematico.
D. Questa corruzione e malaffare a livello amministrativo dipende dalla cultura di base o dalla coscienza che la legge italiana prevede escamotage?
R. Il problema nasce sia da un dato culturale di formazione, sia da un problema di carattere normativo; sulla formazione noi ci diamo molto da fare, ad esempio abbiamo sottoscritto insieme al ministero dell’Istruzione, alla Direzione Nazionale Antimafia e l’Autorità Anticorruzione, un protocollo che mira a diffondere la cultura della legalità nelle scuole, e sono previste varie iniziative a breve. Questo protocollo mira proprio ad ottenere non il singolo momento d’incontro, ma la costruzione di un confronto stabile e il coinvolgimento dei ragazzi ad esempio in alcuni progetti sul tema della corruzione. Abbiamo già sperimentato il «piccolo atlante della corruzione», coinvolgendo studenti delle scuole in un’analisi del fenomeno della corruzione attraverso raccolta di dati e domande rivolte ad alcune categorie; a maggio abbiamo organizzato a Roma la «notte della legalità» aprendo il tribunale alle scuole, con la presenza di circa mille studenti romani prevalentemente liceali e delle scuole medio-superiori per discutere con noi di tutti gli aspetti della giustizia. Tali iniziative mirano a costruire quella cultura di legalità e consapevolezza sui temi della giustizia.
D. Dovreste però spingere la politica a far sì che la formazione inizi dall’asilo.
R. Abbiamo già parlato di questo con il ministro dell’Istruzione Stefania Giannini, ma molto poi è rimesso agli insegnanti, con le cui organizzazioni abbiamo contatti diretti proprio a costruire un percorso che si sviluppi durante tutto l’anno scolastico e che faccia della legalità un tema d’istruzione collegato anche alle altre materie. Poi c’è la questione dell’intervento normativo e dell’adeguamento delle leggi, e su questo noi siamo molto presenti, non solo nei momenti istituzionali e formali dinanzi alla Commissione Giustizia ad esprimere pareri o in occasione dei nostri incontri periodici con il ministro della Giustizia con la partecipazione ai vari tavoli tecnici sulle riforme, ma anche nel dibattito pubblico. Una delle funzioni dell’Anm è proprio quella d’intervenire sui grandi temi di discussione in materia di giustizia per esercitare spinte buone verso risultati che evitino la riduzione e la sottrazione del controllo di legalità.
D. Intercettazioni telefoniche. Qual’è la posizione dell’Anm?
R. La nostra posizione è molto chiara: siamo assolutamente contrari a qualsiasi intervento che tocchi le condizioni previste dalla legge per le intercettazioni, cioè le intercettazioni sono assolutamente irrinunciabili e devono restare tali. A nostro avviso si dovrebbero in alcuni casi anche rafforzare le intercettazioni in materia di corruzione e reati contro la P.A.; il problema è quello dell’equilibrio fra necessità processuale e investigativa, tutela della riservatezza e diritto all’informazione e diritto di difesa.
D. Ma non contrastano uno con l’altro?
R. Non sono proprio incompatibili tra di loro, si toccano e i confini tra queste esigenze si sovrappongono e qualche volta invadono l’uno nell’altro, e allora bisogna trovare un punto di equilibrio. Il vero problema non è la tutela del terzo estraneo al processo - anche la sua conversazione può essere necessaria e utile sul piano della prova - ma la tutela della riservatezza in sé. Anche l’indagato ha diritto alla tutela della riservatezza quando le intercettazioni non hanno rilevanza ai fini del procedimento. Esse hanno una caratteristica ineliminabile, e cioè sono una «rete a strascico» che raccoglie tutto, non si può a monte fare selezione perché quando s’intercetta si registra tutto quello che viene detto, allora bisogna trovare un momento in cui si sceglie ciò che serve e si esclude ciò che è estraneo al tema d’indagine o processuale. E questo momento non può che essere un momento giurisdizionale. Il problema si pone nel caso dell’ordinanza cautelare in cui la parte privata, e cioè la difesa, viene tagliata fuori da questa scelta preventiva perché è solo il pubblico ministero a chiedere al giudice l’emissione del provvedimento cautelare e ad indicare le conversazioni per lui pertinenti rispetto al tema d’indagine; l’intervento della difesa è solo successivo.
D. Ma la rilevanza o non rilevanza di una prova può variare a seconda del momento in cui si trova il procedimento. Come poter decidere?
R. La scelta può variare a seconda del momento in cui si trova il procedimento, perché le imputazioni si cristallizzano solo alla fine delle indagini preliminari con l’esercizio dell’azione penale, quindi in un momento molto anticipato delle indagini si potrebbe ritenere rilevante ciò che poi dopo risulterà non essere probatoriamente utile, e al contrario potrebbe risultare irrilevante una conversazione che invece al momento finale dell’indagine risulterà di grande importanza. Ecco perché a nostro avviso bisognerà arrivare a identificare un momento dedicato all’acquisizione e alla trascrizione, tendenzialmente verso la fine delle indagini o quantomeno nel momento in cui le indagini già consentono di formulare una previsione sull’imputazione sui temi che sono processualmente rilevanti.
D. Il testo delle intercettazioni può essere rivelato?
R. L’informazione non può essere impedita o limitata, siamo contrari alla proposta  di vietare l’inserimento nelle ordinanze cautelari del testo delle intercettazioni, perché parliamo di intercettazioni che sono state ritenute dal giudice rilevanti e utili. Sarebbe una scelta inutile perché nel momento in cui viene eseguita l’ordinanza cautelare comunque il testo delle intercettazioni, anche se non inserito nell’ordinanza ma inserito nelle informative e nei brogliacci, dovrebbe essere depositato e quindi cadrebbe comunque il segreto; ma poi addirittura si rischia di pregiudicare lo stesso interesse dell’indagato perché al testo originale dell’intercettazione dovremmo sostituire l’interpretazione che si dà di quel testo. Una volta caduto il segreto, fermo restando il divieto di riprodurre il testo di un provvedimento giudiziario almeno fino a una certa fase processuale, non c’è comunque un divieto di informare sul contenuto di un atto, quindi anche sul contenuto di un’intercettazione.
D. Ma tale informazione fa vendere di più i giornali?
R. La possibilità di conoscere il contenuto di un’intercettazione può consentire anche una migliore valutazione e un miglior controllo, per esempio sull’adozione di una misura cautelare o sulle ragioni che hanno portato a un certo intervento giudiziario, che può essere un intervento cautelare, un sequestro o una perquisizione. Del resto, quello che vale per le intercettazioni può valere per qualsiasi altro elemento di prova. Ma nel caso delle intercettazioni, dato il carattere particolarmente penetrante di questo strumento, il problema è avvertito con maggiore forza ed evidenza, però pensiamo anche al contenuto di un documento riservato che viene acquisito nel corso di una perquisizione, oppure di dichiarazioni rese da una persona informata sui fatti nella fase dell’indagini preliminari: come si fa a introdurre un generale divieto di informare sul contenuto di una prova, quando questa non sia più coperta dal segreto? Non c’è, dal punto di vista dell’informazione, una differenza strutturale fra intercettazione, dichiarazione o documento. Il vero problema è quello della correttezza dell’informazione, e qui ci spostiamo sul piano della deontologia di chi fa informazione, e quindi dei giornalisti, come anche sul piano di una corretta cultura del destinatario dell’informazione: un’informazione di garanzia è un atto in sé neutro, non una pronuncia anticipata di condanna, come non lo è neanche una misura cautelare.
D. Pensa che la mediazione abbia davvero snellito invece di complicare?
R. Bisogna vedere quale sarà il successo di questi strumenti, e non mi pare che il tasso di definizione sia particolarmente elevato, anche perché non sono stati introdotti significativi incentivi, le parti non sono indotte a ricorrere a forme alternative di soluzione delle controversie. Sono stati introdotti la negoziazione assistita e l’arbitrato e fatte altre riforme che hanno toccato la misura degli interessi legali, finora bassissimi, applicati a coloro che sono condannati a pagare. L’aumento di tali interessi può costituire uno strumento di dissuasione per coloro che hanno un debito e che invece resistono e non pagano. Sono state introdotte norme per facilitare l’esecuzione di una sentenza di condanna in sede civile, ed è stato presentato un disegno di legge delega per porre mano in generale a tutto il processo civile.
D. Quali sono i rapporti tra giustizia ed economia?
R Siamo stati abituati a lungo a sentir parlare di tensioni fra la giustizia e la politica, ma oggi pare che il tema si stia spostando più nei rapporti con l’economia, complice probabilmente anche una crisi che ha portato sempre di più i temi economici nel dibattito pubblico. La giustizia non è assolutamente nemica dell’economia, ne è alleata: non c’è economia sana che non sia anche economia legale, quindi quando la giustizia si occupa dell’economia non è per limitarne l’azione, ma per renderla più efficace. Naturalmente quando la giustizia si occupa di economia, che lo faccia con lo strumento civile o penale, lo deve fare in modo consapevole e attento. Lotta alla corruzione vuol dire lotta all’illegalità, ma vuol dire anche aiutare gli investimenti e la buona economia. Questo è stato uno dei temi che io ho sollevato in quest’occasione, ma si è parlato di organizzazione, di corruzione, di intercettazione, di giustizia civile, di molto altro.
D. Trova giusto che un magistrato possa entrare in politica?
R. Il fenomeno oggi, rispetto al passato, è quantitativamente inferiore. Se n’è parlato sempre di più a partire dai primi anni Novanta e oggi il numero dei magistrati presenti in Parlamento è limitato,  molti di coloro che sono entrati in politica poi si sono dimessi dalla magistratura. Il magistrato non può rinunciare ai propri diritti di cittadino né tanto meno vogliamo rinunciare a far sentire la nostra voce, ma sono cose assolutamente diverse; l’Anm nasce con questo scopo, altro è l’ingresso del singolo magistrato nella vita politica, diritto che non può essere compresso ma che deve essere regolato come devono essere regolati i tempi d’accesso perché si evitino interferenze e danni all’immagine della magistratura nel passaggio tra la funzione giudiziaria e quella politica. Poi c’è il problema del rientro nei ruoli, e anche qui si deve intervenire individuando i momenti di cesura temporale e territoriale tra l’esperienza politica e l’esperienza giudiziaria. Anche se io sono convinto che concretamente il magistrato nell’esercizio della funzione giudiziaria, qualunque sia la sua idea politica e l’attività politica che ha svolto, non viene influenzato da questo.  

Tags: Giugno 2015

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