LUIGI FIORENTINO: ANTITRUST, IN PRIMO LUOGO A FAVORE DEI CONSUMATORI

Segretario generale dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Luigi Fiorentino ha una grande esperienza dell’amministrazione pubblica e dei suoi rapporti con le imprese e con i cittadini. Nato a Paternopoli, laureato in Giurisprudenza e specializzato in diritto amministrativo e scienza dell’amministrazione, è stato direttore del servizio centrale per gli affari generali, per la qualità dei processi e per l’organizzazione dell’allora ministero dell’Economia e delle Finanze, vicecapo di gabinetto dei ministri del Tesoro Carlo Azeglio Ciampi e Giuliano Amato, provveditore generale dello Stato, capo del dipartimento per le risorse umane e strumentali della Presidenza del Consiglio dei ministri. È autore di opere di diritto amministrativo, collaboratore di riviste specializzate, professore a contratto di Metodi e Modelli per l’organizzazione e la gestione delle pubbliche amministrazioni nell’università romana di Tor Vergata. La conoscenza dell’apparato pubblico da un lato, e l’esperienza maturata nell’Autorità Garante della Concorrenza-Antitrust dall’altro consentono a Luigi Fiorentino di indicare quello che rappresenta oggi questa struttura, a 18 anni dalla sua istituzione, l’attività che essa ha svolto e svolge e la direzione verso la quale è orientata a compiere la propria azione in una realtà economica, industriale e commerciale soggetta ad evoluzioni non solo continue ma soprattutto molto rapide.

Domanda. A quali principi si ispira l’azione dell’Autorità?
Risposta. Sotto l’attuale presidenza di Antonio Catricalà l’azione dell’Autorità è cambiata profondamente in almeno tre direzioni. La prima punta a riconoscere la centralità del consumatore, ossia a porlo nel cuore degli obiettivi e dell’operato di questa struttura. Prima egli era tutelato soltanto in forma mediata. Oggi, grazie anche ai nuovi poteri acquisiti dall’Autorità, beneficia di più pregnanti forme di tutela: dirette, grazie agli interventi contro le pratiche commerciali scorrette, e indirette, grazie a una più spiccata attenzione al consumatore e agli interventi diretti a rimuovere gli ostacoli alla concorrenza.

D. Qual è la seconda direzione?
R. Controllare i risultati della nostra azione accertandone gli effetti sulla concorrenza e cercare di vedere oltre la singola fattispecie esaminata. Posso fare l’esempio delle concentrazioni bancarie: oggi, rispetto al passato, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha nuovi poteri di controllo sulla concorrenza bancaria; ma il vero «salto», rispetto al passato, consiste nel fatto che nell’accertare se le fusioni tra banche possano alterare le condizioni in cui deve operare la concorrenza, ci si interroga anche su quello che ruota intorno alla singola operazione, andando ad indagare sulla «governance», ossia sulla proprietà azionaria, per verificare se anche attraverso intrecci azionari si eludano le norme antitrust. I risultati di tale azione avvantaggiano i clienti delle banche e i consumatori in generale.

D. E la terza direzione?
R. È la realizzazione di procedimenti combinati. È importante sanzionare i trasgressori ossia comminare delle multe, ma è serio il rischio di «contabilizzazione» da parte delle imprese, che possono trattarle quasi come «costi di esercizio». Scopo dell’Autorità è, allora, soprattutto quello di assicurare che i trasgressori si adoperino per rimuovere i comportamenti scorretti, per ristabilire le condizioni di libertà di concorrenza.

D. Che cosa ha fatto e sta facendo l’AGCM, più in particolare, a favore dei consumatori?
R. Dopo le origini in cui l’Autorità è stata impegnata ad accreditarsi come interlocutore giuridico ed economico altamente qualificato, grazie alle competenze che le sono state recentemente attribuite ma anche a una precisa scelta compiuta dall’attuale presidenza, oggi l’AGCM ha acquistato più marcatamente il ruolo di istituzione preposta alla tutela dei consumatori nel senso più ampio del termine, adottando decisioni dalle quali ci si attende il prodursi di risultati concreti, misurabili, a beneficio della collettività.

D. Come ha potuto operare questa svolta?
R. Nella relazione annuale svolta lo scorso anno il presidente Antonio Catricalà delineò un «nuovo diritto antitrust» consistente nella possibilità di ricorrere, oltre che a provvedimenti sanzionatori, a misure consistenti nell’assunzione, da parte delle imprese, di impegni relativi al loro comportamento presente e futuro. Nell’attuazione di questa nuova procedura l’Autorità ha privilegiato, nei vari casi esaminati, l’individuazione di comportamenti concreti orientati a favore dei consumatori.

D. Può fare qualche esempio dell’operato in tale senso?
R. Gli esempi sono numerosi. A cominciare dal settore dell’editoria scolastica i cui maggiori protagonisti, ossia gli editori, dietro intervento dell’Autorità, si sono impegnati ad offrire opere multimediali e libri di testo a prezzo ridotto, a facilitare il noleggio e il comodato d’uso dei libri, a consentire agli insegnanti di accedere gratuitamente a una banca dati contenente l’elenco dei libri di testo in commercio per ogni materia; sistema che stimola la concorrenza e riduce le spese per le famiglie. Anche dall’Audipress, la società che svolge indagini sulla quantità e qualità della lettura dei giornali e sul numero delle persone raggiunte dalla pubblicità, l’Autorità ha ottenuto l’impegno ad esaminare gli indici di lettura anche della stampa distribuita gratuitamente. A sua volta, dietro analogo intervento, la società Poste Italiane si è impegnata ad aumentare le quantità e i tipi di servizi messi a gara e ad eliminare condizioni troppo onerose.

D. Ma ai consumatori non interessa più di tutto il costo della benzina? Che ha fatto l’Autorità al riguardo?
R. Abbiamo ottenuto dalle compagnie petrolifere impegni volti a consentire una maggiore apertura alla grande distribuzione organizzata nella vendita dei carburanti, a concedere l’uso delle infrastrutture anche a terzi indipendenti, a ridurre i prezzi della benzina erogata tramite self-service e ad aumentare il numero degli impianti di distribuzione. Nel settore dell’energia elettrica, a sua volta l’Enel si è impegnata a istituire procedure più semplici, non penalizzanti e meno costose per il subentro di nuovi utenti a quelli morosi, e a rimborsare rapidamente le somme versate in caso di errore. In materia di Borsa elettrica l’Enel ha accettato inoltre di cedere a condizioni concorrenziali, rispetto ai prezzi di borsa, una capacità virtuale pari a circa il 3 per cento della domanda di energia elettrica.

D. E nel campo, molto delicato e importantissimo per gli assistiti, della sanità?
R. Nel caso della Merck, questo Gruppo farmaceutico si è impegnato a concedere licenze gratuite per rendere possibili anche in Italia la produzione e la vendita di un principio attivo e dei relativi farmaci generici, in anticipo di due anni rispetto alla scadenza della privativa industriale; questo in vista della riduzione dei relativi prezzi, con effetti positivi per gli assistiti e per il servizio sanitario nazionale. Quanto ai medici veterinari, l’Ordine di Torino si è impegnato ad adeguare il codice deontologico alle regole di concorrenza per quanto riguarda le tariffe e la pubblicità, e ad archiviare i procedimenti disciplinari aperti a carico dei veterinari che non le rispettavano.

D. Altri casi che ricorderebbe?
R. Grazie alla nuova politica adottata dall’Antitrust i consumatori hanno conseguito un’altra vittoria: la società Autostrade ha preso l’impegno di abolire il termine entro il quale va speso tutto il credito residuo eventualmente esistente sulla tessera Viacard, credito che deve essere rimborsato agli utenti.

D. E per quanto riguarda l’operato di gestori telefonici?
R. Tutti ricordano il caso della vertenza Vodafone-Tim-Wind originato dal rifiuto opposto all’accesso all’ingrosso alle proprie reti, dal rifiuto a stipulare contratti di rivendita di traffico telefonico all’ingrosso nonché da condotte consistenti nell’offerta dei servizi di terminazione fisso-mobile ai concorrenti a un prezzo superiore a quello praticato alle divisioni commerciali. L’Autorità ha reso obbligatorio l’impegno della Vodafone di fornire l’accesso alla propria rete alla Carrefour, alla BT Italia e alle Poste Italiane, per la fornitura di servizi di accesso alla sua rete. L’Autorità ha ritenuto gli impegni idonei ad aprire il mercato e a facilitare lo sviluppo della concorrenza in vari servizi di comunicazione. A carico degli altri operatori, Tim e Wind, l’Autorità ha accertato due distinti abusi compiuti da ciascuno di essi nei mercati in cui erano stati dominanti, e ha comminato loro una sanzione.

D. E dalle banche cosa ha ottenuto l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato?
R. In base alla legge numero 262 del 2005, l’Autorità ha oggi poteri di controllo anche in questo settore. È intervenuta per colpire cartelli, quando ne ha avuto notizia. Quanto alle concentrazioni, essa non ha avversato operazioni dirette a conseguire una maggiore efficienza aziendale ed effetti positivi per i consumatori. Inoltre ha promosso la concorrenza tramite indagini conoscitive, segnalazioni e pareri che hanno avuto peso nell’evoluzione del sistema. In particolare ha ottenuto l’impegno delle due associazioni bancarie, Abi e Cogeban, di ridurre ulteriormente le commissioni interbancarie per i servizi di incasso, pagamento e bancomat con tagli minimi tra l’11 e il 64 per cento. Ha aperto un procedimento a carico dell’Abi per la modifica delle condizioni contrattuali decisa unilateralmente dalle banche; tale procedimento è stato poi chiuso in quanto l’Associazione bancaria ha revocato la circolare diretta ad eludere il decreto con il quale il precedente ministro per lo Sviluppo economico Pierluigi Bersani aveva tolto alle banche il diritto a variare le clausole a discapito dei consumatori.

D. Ma moltissimi clienti delle banche, famiglie e imprese, hanno la sensazione di essere trascurati e quindi danneggiati proprio dalla formazione di colossi bancari che non si occupano di loro. Non è così? Che può fare l’Autorità? Che forme di tutela può approntare?
R. Due grandi operazioni hanno portato alla costituzione dei due principali gruppi bancari italiani, Intesa-Sanpaolo e Unicredit-Capitalia. Nel valutare le operazioni si sono considerati gli eventuali effetti di sovrapposizione tra attività, i legami finanziari e personali e i possibili conflitti di interesse tra soggetti che sedevano tanto nei board delle banche coinvolte che in quelli delle assicurazioni coinvolte. Quanto alla tutela della clientela, proprio nell’ultimo caso citato, nella convinzione che le fusioni devono andare a vantaggio dei consumatori, l’Autorità ha giudicato positivamente le iniziative Unicredit dirette a ridurre sensibilmente i costi e a migliorare i servizi attraverso tagli alle commissioni percepite per i prelievi dal bancomat dagli ATM di altre banche. L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha rivolto la propria attenzione anche alla questione relativa all’applicazione, da parte degli istituti di credito, delle disposizioni in materia di portabilità dei mutui.

D. Con le concentrazioni non c’è il rischio di creare oligopoli attraverso incroci azionari che solitamente sfuggono anche alla massa dei cittadini?
R. L’esame AGCM riguarda anche gli incroci azionari e le varie forme di compartecipazione capaci di avere effetti negativi soprattutto sui consumatori. Avviata nel giugno 2007, l’indagine conoscitiva ha per oggetto le interconnessioni manageriali e i conflitti d’interesse che possono penalizzare in modo diretto risparmiatori e consumatori.

D. E in materia di pratiche commerciali scorrette, quali casi ricorderebbe in particolare?
R. Posso ricordare il caso relativo agli addebiti in fattura telefonica di chiamate internazionali che i consumatori asseriscono non essere mai state fatte, o quello avente per oggetto l’attivazione di forniture di energia elettrica o di gas non richieste.

D. Anche in questo ambito si possono ottenere impegni da parte dell’operatore?
R. Sì, anche per le pratiche commerciali scorrette l’Autorità può ricorrere al sistema degli impegni. A questo si è fatto ricorso soprattutto nei settori turistico, agroalimentare e delle telecomunicazioni.

D. Che pensa della «class action»?
R. Nel nostro ordinamento questo istituto è stato introdotto recentemente. Anche se la sua operatività è stata temporaneamente rinviata, ed anche se crea alcuni problemi di attuazione e raccordo, questo istituto rafforza il collegamento tra le norme antitrust, la tutela del consumatore, e l’azione risarcitoria. Il consumatore potrà infatti chiedere il risarcimento del danno subito a causa di pratiche commerciali sleali e di comportamenti anticoncorrenziali. Da parte sua l’Autorità aveva auspicato l’introduzione di questo sistema.