Amministrazione straordinaria in ambito internazionale

Nel precedente numero di Specchio Economico ho iniziato ad analizzare taluni profili d’interesse generale emersi nel corso delle audizioni da parte della X Commissione della Camera dei Deputati sul progetto di Legge Abrignani (Atto Camera N. 865) e sul disegno di Legge Delega Rordorf (Atto Camera n. 3671 Ter art. 15) entrambi riguardanti la normativa delle Amministrazioni Straordinarie. Ne ho esaminato i contenuti tecnici alla luce e nella dimensione internazionale che distingue le leggi straniere di riferimento, quando si tratta di regolamentare tematiche economiche e produttive.
Infatti, in molti Paesi i legislatori affrontano due diversi obiettivi: chiarire l’oggetto dell’emananda disciplina e decidere sulla misura più efficace, considerando il panorama legislativo comparabile sulla base di benchmarks rappresentati dai risultati dei Paesi più virtuosi. Quando vengono affrontate tematiche economiche e produttive i legislatori si pongono e devono dare risposte attraverso la legge alla quale stanno lavorando, ad alcune domande di base. Qual è la finalità della legge, quali fenomeni devono regolare, in una prospettiva almeno di medio periodo? Quali risultati, leggi analoghe, hanno ottenuto all’estero in Paesi comparabili? Quale soluzione normativa è possibile individuare per fornire risultati migliori?
Oggi si parla molto di sofferenze bancarie, di non performing loans, le famigerate «n.p.l.», montagne di debiti non pagati, oltre 107 miliardi di euro nel 2011, lievitati a 202 miliardi di euro nel 2016, che alimentano le procedure fallimentari, i concordati preventivi, altre procedure concorsuali con caratteristiche negoziali più accentuate rispetto a quelle prettamente giudiziarie e nei casi più gravi e d’interesse nazionale, le Amministrazioni Straordinarie delle grandi imprese in crisi. I risultati di queste procedure in Italia sono estremamente deludenti. Secondo i dati di Mediobanca Securities dagli 8,8 anni di media del 2010 siano passati ai 7,8 anni attuali, contro i 12/24 mesi di Germania, Austria, Polonia e di molti altri Paesi che presentano risultati decisamente migliori. A riguardo va anche notato che il 25 per cento delle procedure si attesta su una durata media di ben 12 anni.
Questa situazione pone l’Italia al 111 posto nella classifica del Doing Business (Banca Mondiale) per ciò che riguarda il tempo necessario all’esecuzione di un contratto, ovvero per ottenere il pagamento di un credito. I nostri concorrenti diretti e più vicini sono in posizioni decisamente migliori: l’Austria è al 6° posto, la Germania al 12° posto , la Francia la 14° posto, la Gran Bretagna al 33°, la Spagna al 39° e l’Olanda 31°. È evidente che dobbiamo risalire la china e anche velocemente. In questo contesto le nostre imprese e le nostre banche operano in condizioni decisamente peggiori delle loro dirette concorrenti sopportando costi superiori a 2 punti di pil. Il nostro sistema economico diviene sempre più fragile con quanto conseguente in termini di disoccupazione, disagio sociale, speculazioni finanziarie, povertà.
Ecco perché la legislazione che va ad incidere su produzione, finanza ed economia deve essere particolarmente illuminata e tesa a rimuovere gli ostacoli esistenti alla competitività ed all’efficientamento del sistema economico e produttivo. Il progetto di Legge Abrignani ed il disegno di Legge Rordorf si collocano in questa prospettiva? Queste norme riusciranno nella loro attuazione a farci scalare velocemente molte, moltissime posizioni nelle classifiche internazionali? Sinceramente pur essendo caratterialmente ottimista, non credo. Come ho già scritto anche nell’articolo pubblicato sul numero di dicembre 2016, è necessario esaminare la possibile disciplina di fenomeni economici da regolare normativamente guardando a fondo cosa avviene negli altri Paesi, con una visione la più internazionale possibile. Dal panorama legislativo a disposizione sul tema, vanno individuati i risultati migliori, le «best practicies», ne devono essere controllate la compatibilità con il contesto italiano, poiché se è vero che l’Italia è spesso speciale, è anche vero che «nihil novi sub sole» e che dal confronto con la disciplina adottata dagli altri Paesi spesso c’è molto da imparare.
D’altronde se il metodo seguito dall’Uncitral (Commissione permanente delle Nazioni Unite sul diritto del commercio internazionale) di far elaborare guide legislative o modelli di legge in materia economica e finanziaria da offrire alla adozione dei Paesi componenti le Nazioni Unite, da una platea di 60 delegazioni formate da economisti e giuristi di altrettanti Paesi, una ragione ci sarà. Ebbene basta esaminare questi documenti legislativi elaborati in sede Uncitral e confrontarli con i testi delle nostre leggi per scoprire che le radici dell’efficienza economica e finanziaria al servizio dell’impresa, riposano sulla capacità delle norme di regolare con chiarezza la realtà esaminata nella sua complessità e di rendere decisiva l’esperienza di comportamenti virtuosi e prevedibili gli effetti dei comportamenti inadempienti ed illegittimi.
Le norme qui in esame, secondo il nostro costume sono ripiegate sulle esperienze normative precedenti: leggi Prodi, Prodi Bis, Marzano e loro derivazioni, con la perpetuazione dei gravi problemi che ancora oggi, dopo decenni, restano irrisolti e che le relegano al di fuori dei benchmarks internazionali. Sono note le cifre che stigmatizzano l’insuccesso delle legislazioni sulla crisi delle grandi imprese ovvero proprie delle Amministrazioni Straordinarie. Va sottolineata ora, la riluttanza del nostro legislatore nel prevedere l’adozione, ancor prima dell’inizio di misure idonee di qualsiasi procedura concorsuale, per facilitare e «premiare» il coinvolgimento e la collaborazione dei creditori e del mercato (fornitori, grandi clienti), nell’individuazione delle misure più accettabili se non condivise per il superamento della crisi, e la ristrutturazione dell’impresa
Se si coltiva la sensazione, spesso il convincimento da parte dei creditori di essere di fronte ad una sorta di «esproprio» dei crediti, operato dallo Stato, attraverso l’Amministrazione Straordinaria delle grandi imprese in crisi, è molto difficile creare quel clima di fiducia che è necessario a facilitare negoziati, rinunce parziali, postergazione dei pagamenti, trasformazione dei crediti in capitale della Società in ristrutturazione, rimedi tipici normalmente adottati in tali casi. Se i creditori non vengono sufficientemente informati e rappresentati nel corso della procedura e non possono operare a fianco di coloro che ne guideranno le fasi successive; se ancora, essi non potranno, in relazione alle diverse esigenze, industriali, commerciali, contenziose, dare il loro avviso, incidere sulla gestione, controllarla, occorrendo, chiedere sostituzioni nella governance della società, è evidente che avremmo sempre più bisogno dell’intervento dello Stato se non altro come «fideiussore» come previsto per legge, per sostenere le esigenze finanziarie delle Amministrazioni Straordinarie, allontanando ancora di più la finanza privata.
Eppure nel nostro Paese v’è un acuto bisogno di hedge funds e di venture capital specializzati nel finanziare il risanamento delle imprese in crisi che possano più facilmente fare quello che le banche, grazie alle varie Basilea ed agli accantonamenti relativi, non riescono più a realizzare. D’altronde, il legislatore preferisce non lasciare spazi ai creditori, rimettendo al Ministro finanche la «revoca» del commissario straordinario, come previsto nella lettera F l’art. 15 del testo Rordorf. Infatti, i commissari straordinari possono essere revocati (il che manifesta sempre un giudizio di disvalore) per giusta causa, dallo stesso Ministro, mentre non si prevede che i creditori con determinate maggioranze, possano richiedere la loro sostituzione per giustificati motivi, in relazione alle mutate esigenze della procedura, com’è noto in continuo divenire e quindi con periodiche necessità di messa a punto, di diverse caratteristiche professionali del commissario, e non solo legate alla tipicità dell’impresa.
Penso ad esempio alla capacità di attuare transazioni, con riferimento alla notevole mole dei contenziosi (azioni di responsabilità, revocatorie) che costituiscono, dopo qualche anno, la costante delle nostre Amministrazioni Straordinarie, ma anche all’attitudine di trovare acquirenti degli «assets» non strategici. Il tema non è banale poiché si riferisce ad una ulteriore costante propria di molte Amministrazioni Straordinarie. Spesso, infatti, sono stati venduti in prima battuta solo i «pezzi pregiati» separatamente da quelli meno appetibili, che da soli non hanno mercato, con conseguenze inevitabili in termini di durata e di costi delle procedure. Ed ancora, se si preferisce continuare ad affidare le autorizzazioni alle vendite degli assets delle Amministrazioni Straordinarie al Ministero dello Sviluppo Economico, su parere consultivo del Comitato di Sorveglianza, si dimentica che l’attività d’impresa non tollera tempi lunghi, ma tant’è. Sullo stesso piano si pone la parte dell’art 15 del testo Rordorf, lettera j) che disciplina le autorizzazioni: 1) a sospendere o a sciogliere i contratti pendenti; 2) a pagare i crediti pregressi da considerare strategici; 3) a non effettuare alcune azioni revocatorie.
Quanto all’esercizio delle azioni revocatorie da parte del Commissario Liquidatore mi pare che entrambe le proposte di legge non superino le contraddizioni emerse nei diversi dettati normativi (D. Lgs. n. 270 del 1999 e D.L. n. 347 del 2003) né i problemi relativi alla compatibilità o meno dell’azione revocatoria fallimentare (cioè agevolata) con l’Amministrazione Straordinaria non liquidatoria ed all’eventuale sua contrarietà alla disciplina comunitaria in tema di aiuti di Stato. Va detto però che in molti casi tale esonero dalle revocatorie ha effetti positivi, perché spesso i costi relativi ed i tempi di conclusione dei giudizi si rivelano di molto superiori ai risultati economici che ne conseguono. Questa previsione è senz’altro in linea con le finalità perseguite dall’Uncitral.
La norma in realtà dovrebbe prevedere con favore la possibilità che i Commissari Straordinari tentino di transigere tali contenziosi; ovvero con procedure di gare pubbliche, cedano le azioni revocatorie già avviate (che spesso rappresentano la parte numericamente più significativa del contenzioso) a soggetti terzi, anche se creditori, diversi dall’assuntore del concordato; nonché prevedere che l’esonero dall’esercizio delle azioni venga autorizzato dal tribunale nell’ipotesi in cui risulti che i procedimenti da avviare non comporterebbero benefici per la procedura, anche ai fini di una loro ipotetica cessione, ad esempio per l’assoluta impossidenza delle controparti. Infine va notato che spesso in relazione alla gestione ordinaria dell’impresa in Amministrazione Straordinaria emerge la necessità di ottenere «nuova finanza». La tempestività nell’esecuzione dei contratti relativi, si rivela di estrema importanza, in caso contrario il «cubetto di ghiaccio» si scioglie. Per facilitare l’immediatezza delle decisioni assunte dal commissario e della loro esecuzione, specie per quanto attiene al pagamento di crediti strategici potrebbe essere opportuno introdurre anche la previsione della «ratifica», o della «autorizzazione successiva» di tali operazioni, da parte del Tribunale e/o del Ministero sentito naturalmente il Comitato dei Creditori la cui funzione e composizione dovrebbe comunque risultare più ampia rispetto a quanto previsto in entrambi i progetti in esame.
È da condividere, ancora, la competenza attribuita al Tribunale delle Imprese, con alti livelli di specializzazione dei Magistrati a conoscere sia delle domande che del contenzioso relativo alle procedure di Amministrazione Straordinaria così come previsto nella proposta di Legge Abrignani n. 865, confermando quanto previsto dall’art. 13 del D. Leg. n. 270/99. Anche la necessità di adeguarsi ai citati parametri internazionali, mutuando schemi e proposte dalle esperienze più virtuose (Guide Uncitral-Insolvency Law), comporta la previsione di un termine massimo oltre il quale, anche a seguito della concessione di una proroga dell’esecuzione del programma di risanamento autorizzato dal Ministero (Mise), la procedura diventi automaticamente di liquidazione giudiziale, ovvero fallimentare.
Evidentemente c’è ancora molto da fare per rendere competitiva la nostra legislazione in materia, ma i precedenti ai quali ispirarsi ci sono e sono molti; è necessario approfondire la conoscenza.