FORZE ARMATE. IL «CAVEAT» QUALE STRUMENTO DI TUTELA IN OPERAZIONI MILITARI DI PACE SVOLTE ALL'ESTERO

Il progressivo coinvolgimento in operazioni fuori area ha, nel tempo, sempre di più evocato la questione del diritto applicabile alle operazioni militari all’estero, diventando una questione quanto mai rilevante. Le forze, che sono sempre più multinazionali, si trovano coinvolte in un ampio spettro di azioni specie per l’esecuzione di compiti connessi al «post conflict peace building». In tale quadro qualsiasi azione che si configuri per aspetti riconducibili ad azioni di tipo bellico deve essere conforme al diritto umanitario, ma ciascun contingente deve obbedire anche alle regole dettate dalla Costituzione ovvero dall’ordinamento interno dello Stato di appartenenza.
Di qui l’importanza delle regole di ingaggio (rules of engagement) e soprattutto dei «caveat» nazionali che, in quanto restrizioni all’azione militare, devono essere in giusta misura considerati quali peculiari strumenti di tutela e garanzia. La questione delle regole applicabili alle operazioni multinazionali all’estero è diventata centrale nella pianificazione politica e militare di qualsiasi operazione che, comunque, resta sempre soggetta al controllo parlamentare nazionale.
Se in aderenza al mandato le regole di ingaggio costituiscono il mezzo a disposizione del vertice politico-militare per esercitare la propria azione, attraverso la fissazione dei parametri entro i quali è possibile e legittimo l’uso della forza, i caveat si affermano come vincoli-limitazioni nazionali relativi all’impiego delle unità o del personale di staff nei Comandi multinazionali. Essi si rendono a volte necessari per garantire il rispetto della legislazione nazionale riguardo ai contenuti delle regole di ingaggio internazionali, ovvero concernono vincoli politico-militari di impiego e pertanto inseriti nella documentazione operativa.
Uno dei criteri in base ai quali si impone un caveat dovrebbe sempre essere quello di non incidere eccessivamente sulla flessibilità che, in sede di adesione alla missione, si è originariamente inteso dare all’impiego del proprio personale. I limiti della missione e gli scopi devono però costituire un forte riferimento nel momento in cui si compie una valutazione in termini di costo-efficacia e, ancor più, nel momento in cui si adottano decisioni mirate alla salvaguardia dell’integrità fisica del personale con riferimento alla generale situazione di sicurezza e all’«intelligence assessment».
Quel che è certo è che un caveat va inteso quale posizione precisa della Nazione, una riserva di impiego «abbastanza rigida» e continuativa che, in ogni caso e di norma, non può essere quindi valutabile di volta in volta sulla base della situazione nel breve periodo e su base giornaliera-settimanale. Per contro, possono esistere limitazioni che, latu sensu, si applicano con la formula dell’«on a case by case basis», ovvero quelle particolari situazioni contingenti in cui sia prevista la concessione del placet a ragion veduta.
Di caveat si può parlare in ordine a due tipologie. Caveat associati alle regole di ingaggio tra i quali, più comunemente e a titolo esemplificativo, può annoverarsi la definizione dell’uso della forza minima che deve essere necessaria e proporzionale all’offesa. Poi esistono anche caveat di impiego che di norma tendono ad essere limitati al massimo, per fornire forze flessibili capaci di adattarsi con rapidità alla situazione operativa in teatro.
Invero, il «j’accuse» che spesso viene mosso ai Paesi contributori di un’operazione che appongono molti caveat, ovvero pochi ma estremamente significativi, è quello di inficiare l’operatività sul campo delle forze. La tematica, mentre per l’Onu è piuttosto contenuta e per l’Unione europea è in fase di crescente attenzione, in ambito Nato diviene irrimediabilmente critica. La questione è particolarmente discussa in un contesto in cui, peraltro, le regole di ingaggio base sono comuni per tutti i contingenti e sono redatte usando un apposito catalogo standard, che tiene conto delle direttive politico-militari concordate dai Paesi partecipanti e, naturalmente, dell’accezione del mandato Onu. Su questo corpo si innestano inevitabilmente le norme e i caveat nazionali di tipo esplicito, prima descritto.
In tale quadro l’intendimento nazionale è sempre stato molto scrupoloso nella continua ricerca di associare, al senso di garanzia per i dispositivi militari all’estero, la possibilità di limitare quanto più possibile l’apposizione degli stessi caveat, tale da non compromettere l’operatività sul campo delle forze evitando detrimento al valore della partecipazione nazionale alle missioni. Uno dei motivi, probabilmente tra i più importanti, per l’apposizione di caveat è il rischio di incorrere nel pericoloso fenomeno di «mission creeping». In realtà la missione, pur rimanendo nell’alveo del mandato ricevuto, può cambiare nel corso dell’azione con tempi e modalità anche imprevedibili a causa di diversi fattori endogeni ed esogeni. In tale guisa l’operazione stessa può trasformarsi in una deriva del mandato originario attuata senza la preventiva approvazione dall’autorità politica di vertice.
Benché le pertinenti responsabilità siano da condividere, di massima la questione caveat è argomento più attinente al livello politico-strategico che operativo anche se i riflessi pratici si adombrano maggiormente a quest’ultimo livello. Quindi, in conclusione, qualsiasi nazione può dotarsi dello strumento del caveat. La questione risiede piuttosto nell’uso che se ne possa o voglia fare. In astratto, estrema sintesi «dell’impegno» militare e di quello politico.

Ten. Col. Arcangelo Marucci

In collaborazione con lo Stato Maggiore della Difesa