REVISIONE DELLE CIRCOSCRIZIONI GIUDIZIARIE: UN'OPPORTUNITÀ PER AUMENTARNE L'EFFICIENZA

di FABIO MASSIMO GALLO
presidente di Sezione Lavoro della Corte di Appello di Roma

Che il funzionamento della Giustizia in Italia, tanto nel settore civile come nel settore penale, sia largamente insoddisfacente è notorio. E, fermo restando che nessun giudice, monocratico o collegiale, è infallibile, non intendo riferirmi al merito delle decisioni, perché nella maggior parte dei casi la condivisione o la critica verso le sentenze, non solo penali ma anche civili e di lavoro, dipende o da opinioni socio-politiche o da stati d’animo soggettivi; si pensi alla tradizionale contrapposizione tra innocentisti e colpevolisti che viene a crearsi di fronte ad ogni fatto di cronaca di un certo rilievo, dai tempi dello smemorato di Collegno ai casi Bebawi e, ai nostri giorni, Simonetta Cesaroni. Per cui è assai arduo valutare la nostra amministrazione della giustizia sulla base del contenuto dei provvedimenti, considerato solo sotto il profilo tecnico.
Ciò che è ben più agevole riscontrare e valutare, invece, è l’oggettivamente inaccettabile durata dei processi, civili e penali. Anche di fronte a questo problema, tuttavia, vi sono posizioni diverse sulla ricerca delle cause e dei possibili rimedi: dalla depenalizzazione al potenziamento dei riti alternativi, dall’accorciamento dei tempi di prescrizione alla riduzione dei gradi di giudizio nel settore penale, dall’accelerazione del processo civile mediante più rigide preclusioni all’aumento delle competenze della magistratura onoraria e alla ricerca di soluzioni stragiudiziali, nel settore civile.
Tutte le proposte risentono di diverse sensibilità e punti di vista: la priorità attribuita alla celerità del giudizio o al diritto di difesa, la precedenza nel perseguire un tipo di reato o un altro, la prevalente rilevanza sociale delle cause di lavoro o di quelle commerciali, o di famiglia, e così via. Certamente sono necessari interventi di tipo strutturale, oltre che di natura processuale. Qualche riflessione sulla politica giudiziaria degli ultimi decenni.
Le scelte sulle priorità da perseguire rispondono ovviamente a valutazioni squisitamente politiche, di fronte alle quali la Magistratura può soltanto, eventualmente, partecipare al dibattito in modo costruttivo apportando il proprio contributo di esperienza e di professionalità. La riforma dell’Ordinamento giudiziario del 2007 ha riguardato sostanzialmente il solo status dei magistrati, senza toccare aspetti organizzativi dell’amministrazione della giustizia. Da decenni però l’Associazione Nazionale Magistrati, proprio sulla base degli elementi concreti acquisiti dai magistrati nel diuturno esercizio della propria funzione istituzionale, va ripetendo come la revisione delle circoscrizioni giudiziarie sia la più urgente delle riforme strutturali del sistema giudiziario; ossia la distribuzione degli uffici giudiziari nel territorio, e la loro composizione numerica.
Avvalendosi della prerogativa derivante dall’articolo 10, comma 2, della legge n. 195 del 1958, il Consiglio Superiore della Magistratura, ha più volte segnalato al ministro della Giustizia, da ultimo con deliberazione dell’assemblea plenaria del 13 gennaio 2010, «l’assoluta e imprescindibile necessità di attivare una proposta legislativa diretta a rivedere le circoscrizioni giudiziarie». Tutti gli schieramenti politici, da decenni, hanno formalmente riconosciuto il fondamentale rilievo della questione, senza però dare corso ad alcuna attività al riguardo, se non la formazione di gruppi di studio, come quello per la revisione delle circoscrizioni giudiziarie istituito con decreto ministeriale del 3 gennaio 1994.
Il primo intervento che, sia pure indirettamente, ha lambito la questione si è avuto con l’introduzione del Giudice Unico di primo grado, dove per giudice unico - è bene ribadirlo perché tuttora si confonde spesso questo concetto con quello di giudice monocratico, anche da parte di molti magistrati e avvocati -, si intende il Tribunale, diventato unico ufficio giudicante di primo grado per effetto del decreto legislativo n. 51 del 1998 che ha soppresso le Preture, assorbite appunto dai Tribunali, in cui sono transitati automaticamente gli organici di magistratura e personale amministrativo degli uffici soppressi. Quell’intervento legislativo, da solo, non ha propriamente inciso sulla geografia giudiziaria, ma ha consentito un sia pur lieve recupero di strutture e di personale, comportando inoltre una razionalizzazione del lavoro, una semplificazione nell’individuazione del giudice competente, realizzando conseguentemente una riduzione delle pronunzie di natura meramente processuale.
V’è però da dire che, appena 9 anni prima, erano state istituite le Procure della Repubblica presso le Preture circondariali allo scopo di accentuare la separazione delle funzioni requirenti da quelle giudicanti, coerentemente con la riforma del Codice di Procedura penale del 1989, e di superare la duplicità di funzioni facenti capo, fino a quel momento, al pretore. L’istituzione di tali uffici aveva richiesto acquisizione di locali, talvolta a scapito degli uffici che in precedenza vi erano ubicati - la Pretura Lavoro di Roma, un ufficio di oltre cento persone tra magistrati e personale amministrativo, venne spostata in tutta fretta in una neo requisita caserma di Viale Giulio Cesare, con blocco totale dell’attività giudiziaria per sei settimane a causa del trasloco -, spostamento di personale e inevitabilmente spese; la loro scomparsa, dopo meno di dieci anni di funzionamento, ha provocato un indubbio aggravio di lavoro per personale di Cancelleria e Avvocatura, e un innegabile spreco di denaro pubblico, segno di mancanza, da parte del Legislatore, di una visione strategica in materia di politica giudiziaria. Con buona pace delle riforme a costo zero, slogan tanto di moda negli anni 90 del secolo scorso.
Altro esempio: con l’istituzione del giudice unico di primo grado, realizzata attraverso la soppressione delle Preture, la competenza sulle controversie di lavoro e previdenziali, attribuita per materia - ossia senza limiti di valore - al Pretore con la legge n. 533 del 1973, è stata trasferita al Tribunale in composizione monocratica, e le funzioni di appello già svolte dai Tribunali sono state restituite alle Corti di appello, su dimensione distrettuale. Non poteva essere diversamente, ma la durata delle Preture del Lavoro in primo grado, e dei Tribunali Lavoro come giudici di secondo grado, è stata di poco superiore ai 25 anni. Peraltro, per il profluvio di interventi legislativi disorganici e occasionali degli ultimi 30-35 anni, la classe forense e la Magistratura non hanno quasi il tempo di metabolizzare le innovazioni, e non solo quelle di natura organizzativa, che già ulteriori innovazioni vanificano l’esperienza acquisita, un po’ come la corsa di Achille e della tartaruga.
Anche questo stillicidio di normativa è fonte riconosciuta di malessere tra gli operatori del diritto, e sarebbe quanto mai opportuna una sorta di moratoria negli interventi legislativi, troppo spesso adottati in modo frammentario ed emergenziale, sul diritto penale, civile e del lavoro, sia sostanziale che processuale. E invece, quando il Legislatore sembra aver finalmente introdotto qualcosa di utile come la cosiddetta semplificazione dei procedimenti civili di cognizione di cui al decreto legislativo n. 150 del primo settembre 2011 - semplificazione che poi è ancora sulla carta perché in virtù della disciplina transitoria continuano a coesistere alcune decine di riti civili differenti - ecco che si profilano l’istituzione di Sezioni specializzate per le controversie commerciali e l’introduzione di un rito speciale per le impugnazioni dei licenziamenti - quest’ultima sarebbe una vera perla, rappresentando un rito speciale all’interno del rito speciale - senza che si faccia parola di interventi sulle colossali vacanze nell’organico della Magistratura, ma anche del personale amministrativo.
Basti pensare che, per problemi finanziari, solo con decreto dell’8 giugno 2012, dopo sei mesi dal completamento di tutte le procedure, il Ministero della Giustizia ha provveduto alla nomina degli oltre 300 vincitori dell’ultimo concorso per l’accesso alla Magistratura: altro che progettare nuove Sezioni specializzate o nuovi riti accelerati.
Il primo dichiarato tentativo, rimasto però allo stato quasi embrionale, di revisione delle circoscrizioni giudiziarie è quello compiuto con il decreto legislativo n. 491 del 3 dicembre 1999, intestato «Istituzione di nuovi Tribunali e revisione dei Circondari di Milano, Roma, Napoli, Palermo e Torino, a norma dell’articolo 1 della legge 5 maggio 1999 n. 155». Nel corso degli anni 90 era ormai accertato, tra l’altro, che taluni grandi Tribunali - Roma, Napoli, Milano e Palermo - avevano assunto dimensioni che ne determinavano l’ingovernabilità quanto al personale amministrativo e giudiziario, e servivano porzioni di territorio eccessive per estensione e per numero di abitanti.
Si ipotizzavano al riguardo varie soluzioni che andavano dallo smembramento territoriale con l’istituzione di nuovi Tribunali o l’attribuzione di parte del Circondario a Tribunali limitrofi, allo sdoppiamento dei grandi Tribunali, ad esempio Roma 1 e Roma 2, mantenendo per esigenze finanziarie e logistiche la medesima sede attuale, destinata però ad ospitare due strutture autonome, ciascuna delle quali preposta a una porzione dell’originario territorio; si parlava di Roma Nord e Roma Sud, oppure di Roma città e Roma provincia, analogamente alla Conservatoria dei Registri Immobiliari e così via.
La legge delega n. 155 del 1999, che aggiungeva Torino tra i grandi Tribunali da deflazionare, venne poi attuata con il menzionato decreto legislativo n. 491 del 1999, che in definitiva prevedeva una parziale sottrazione di territorio ai grandi Tribunali, con attribuzione ad altri limitrofi. Così il Tribunale di Roma veniva tra l’altro «alleggerito» dei popolosi Comuni di Fiumicino e Bracciano, assegnati al Tribunale di Civitavecchia, e di Pomezia, Anzio e Frascati, attribuiti al Tribunale di Velletri. Tuttavia, sempre all’insegna delle riforme a costo zero, l’istituzione di nuovi Tribunali si limitava a due, Tivoli e Giugliano in Campania, destinati a decongestionare rispettivamente Roma e Napoli. Entrambi questi Uffici hanno una storia emblematica, che merita di essere conosciuta.
Infatti a Tivoli già esisteva una Sezione distaccata del Tribunale di Roma, che è stata trasformata in Tribunale, peraltro con la realizzazione di una nuova sede artisticamente pregevole e con un aumento di competenza territoriale, ma sostanzialmente si è trattato, sul piano della distribuzione degli uffici, del potenziamento di una preesistente struttura, sia pure con qualche effetto positivo sull’efficienza e governabilità del Tribunale di Roma, e con sicuri vantaggi per la popolazione del Circondario. Ebbene tale Ufficio è oggi esposto a rischio di soppressione, con un ritorno allo status quo ante, che rappresenterebbe l’ennesima manifestazione di schizofrenia legislativa, dopo quelle già ricordate a mero titolo esemplificativo.
La vicenda del Tribunale di Giugliano in Campania è ancora più singolare. Consultando l’organico della Magistratura sul sito del suo Consiglio Superiore, troviamo il Tribunale di Giugliano in Campania, con un organico previsto di 16 giudici, un presidente di Sezione e il presidente del Tribunale, nonché la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Giugliano in Campania, con 7 sostituti ed il Procuratore della Repubblica. Tuttavia, il numero dei magistrati presenti nei due uffici è esattamente pari a zero: semplicemente, perché il Tribunale e la Procura di Giugliano non sono mai stati realizzati ed esistono solo sulla carta; io lo chiamo il Tribunale fantasma, perché mi fa venire in mente l’Olandese Volante, il mitico vascello wagneriano che si libra sopra il mondo dei mortali, senza potervi prendere contatto. A parte i ritocchi territoriali, l’unico concreto risultato del decreto legislativo 491 del 1999 è stata la trasformazione della Sezione distaccata di Roma a Tivoli in Tribunale, e l’istituzione meramente virtuale del Tribunale di Giugliano.
Qualcosa però sembra si stia muovendo. L’articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011 n. 148 di conversione, con modifiche, del decreto legge 13 agosto 2011 n. 138, «Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo», ha per obiettivo la realizzazione di risparmi di spesa e l’incremento di efficienza. I due concetti paiono a prima vista inconciliabili, perché la maggior parte dei tentativi di incrementare l’efficienza degli uffici giudiziari attraverso interventi legislativi sul rito, senza il necessario supporto di personale e strutture, sono falliti. Ma se pensiamo che sull’organico della Magistratura, fissato in 10.151 unità dalla legge 13 novembre 2008 n. 181, mancano 1.454 unità, quasi il 15 per cento dell’intero organico, è agevole comprendere come nessuna riforma potrà decollare se non sarà sostenuta dai necessari supporti logistici.
Tuttavia, ferma l’assoluta necessità di coprire i vuoti di organico, la revisione delle Circoscrizioni giudiziarie offre un’occasione unica per ottenere già nel medio periodo un effettivo recupero di efficienza, senza aumenti di spesa ed anzi con un reale risparmio per quanto riguarda la gestione e la manutenzione delle sedi giudiziarie. Occorre partire dalla considerazione che l’attuale assetto della geografia giudiziaria è ancora quello delineato dalla legge Rattazzi n. 3.781 del 13 novembre 1859, e dunque risente ancora fortemente della situazione preunitaria. La distribuzione degli uffici giudiziari, in sostanza, da un lato deriva dalle differenti situazioni socio-economiche degli Stati preunitari, dall’altro risponde allo stato delle comunicazioni, strade, ferrovie, mezzi di trasporto del 1859.
Scendendo appena nel dettaglio, nel nostro Paese esistono 26 Corti di Appello, più tre Sezioni distaccate, e ben 167 Tribunali di cui 17, più del 10 per cento, nel solo Piemonte. A ciascun ufficio giudicante si affianca un ufficio di Procura del corrispondente grado. Occorre subito affermare che il Tribunale e la Procura a volte rappresentano un’insostituibile presenza dello Stato, indipendentemente dall’ampiezza e dalla popolosità del Circondario, perché vi sono zone in cui i palazzi della giustizia servono a ricordare anche fisicamente ai cittadini che lo Stato c’è ed è vicino a loro: occorre assolutamente evitare, in definitiva, quella che il compianto avvocato Raffaele Valensise, forte della lunga esperienza professionale e delle sue origini calabresi, chiamava desertificazione del territorio.
Non sempre, infatti, le ragioni economiche sono sufficienti a giustificare la sopravvivenza o la soppressione di un ufficio giudiziario, ma occorre considerare l’intero contesto in cui quell’ufficio è destinato ad operare. Fatta questa premessa, che peraltro appare tenuta in scarsa considerazione dalla legge delega, rileviamo che il gruppo di studio istituito presso il Ministero della Giustizia, nella propria relazione finale redatta secondo le linee guida derivanti dalla legge delega stessa, è giunto ad individuare, come sopprimibili ai fini della citata legge, 37 Tribunali, che però non indica nominativamente, lasciando al Governo e al Parlamento tale passaggio finale.
Il gruppo di lavoro è pervenuto a questo risultato muovendo dai criteri indicati dal Legislatore, e dalla previsione di mantenere gli uffici di primo grado nei 103 Comuni capoluogo di provincia. Sulla base di una serie di elementi di valutazione quali la dimensione minima non inferiore a 20 magistrati, le sopravvenienze, il bacino di utenza, attraverso successivi passaggi il gruppo di lavoro traccia l’identikit dei 37 Tribunali che potrebbero essere soppressi. Più massiccio è l’intervento proposto per le Sezioni distaccate di Tribunale, 160 delle quali indicate come sopprimibili rispetto alle 220 esistenti.
La legge non contiene alcun espresso divieto di riduzione del numero delle Corti di appello, limitandosi a richiedere la permanenza di almeno tre Tribunali per distretto; in base a tali criteri indicati dal Legislatore, il gruppo di lavoro non ha ravvisato necessità di interventi sugli uffici di secondo grado. È opportuno rilevare che il suo lavoro non riguarda gli uffici del Giudice di pace, la cui distribuzione ha costituito oggetto di schema di decreto legislativo attuativo della delega, approvato dal Consiglio dei ministri il 16 dicembre 2011.
Quanto agli uffici requirenti, infine, la legge delega prevede la possibilità di procedere ad accorpamenti di più uffici di Procura anche indipendentemente dall’eventuale accorpamento dei rispettivi Tribunali. In simmetria con gli uffici giudicanti, tale previsione trova però una limitazione in quella legislativa secondo la quale le Procure aventi sedi nei capoluoghi di provincia siano escluse dalla soppressione.
In che modo la soppressione di alcuni Tribunali e Sezioni distaccate contribuirebbe, in concreto, a una maggiore efficienza del «servizio giustizia»? Nell’immediatezza, sarebbe impossibile un’osmosi tra uffici soppressi ed altri uffici, nell’intero territorio nazionale, in situazione di carenza anche grave, perché la legge delega prevede che i magistrati ed il personale amministrativo dell’ufficio soppresso entrino di diritto nell’organico del Tribunali e delle Procure che assorbiranno le funzioni degli uffici (Tribunali, Sezioni distaccate e Procure) di provenienza, anche in sovrannumero, da riassorbire con le successive vacanze.
Tuttavia la rapidità dell’avvicendamento, per trasferimenti o per collocamenti a riposo, renderebbe ben presto disponibili gli eventuali posti in soprannumero, riportando gli uffici all’organico tabellare e consentendo di mettere a copertura un maggior numero di posti in qualsiasi altro ufficio. Inoltre sarebbe comunque immediato il risparmio dei costi di mantenimento delle sedi soppresse, risultato tutt’altro che trascurabile, e si avrebbe un immediato incremento di funzionalità degli uffici di destinazione, sia sul piano meramente numerico sia su quello organizzativo.
Il più importante effetto di una razionale revisione delle Circoscrizioni giudiziarie verrebbe infatti costituito dal potenziamento di piccoli e medi Tribunali, destinati a rimanere in attività, con conseguente sicuro incremento di efficienza dell’attività giurisdizionale. Anni di studi e di rilevazioni statistiche consentono infatti di indicare come ottimale, per i Tribunali, la dimensione di 40 magistrati, e comunque non inferiore a 30. Questo perché un ufficio di queste dimensioni, da adattare ovviamente alle necessità derivanti dalla realtà locale a partire dal numero di abitanti del Circondario, consente un’adeguata ripartizione tra settore penale e civile; e all’interno di ciascun settore l’istituzione di Sezioni o gruppi specializzati per materie omogenee e predeterminate, con evidente incremento di efficienza derivante dalla specializzazione del magistrato. Il quale oggi è troppo spesso costretto, nei piccoli uffici, a cambiare continuamente funzioni, passando dal diritto di famiglia al commerciale, dalle locazioni alla responsabilità professionale, dai reati contro la persona a quelli societari, e così via.
Attualmente il giudice civile deve sovente svolgere anche funzioni penali per fare fronte alle incompatibilità interne, da quella tra la funzione del Gip e del Gup e quella di giudice nello stesso procedimento, alle incompatibilità derivanti dai numerosi interventi della Corte Costituzionale dopo l’introduzione del Codice di Procedura penale del 1989. Si ha in questo modo un dispendio di energie cui non corrisponde un pari risultato sotto il profilo della produttività, mentre l’acquisizione di esperienza e la concentrazione dell’attività da parte del singolo giudice producono necessariamente, a parità di impegno, risultati più elevati.
Anche sotto il profilo logistico, la concentrazione dell’attività in un minor numero di uffici dovrebbe consentire le cosiddette economie di scala, oltre al già ricordato risparmio su manutenzione immobili, canoni di locazione, pagamento di utenze e così via. Possiamo quindi nutrire un fondato ottimismo sull’esito di questa riforma? Quanto meno, direi un cauto ottimismo. Se viene tratto profitto da tutti gli studi degli ultimi decenni, e se interessi localistici o di facciata non prevalgono, vi è per la prima volta la possibilità di realizzare contemporaneamente due risultati normalmente incompatibili tra loro: il miglioramento dell’efficienza della Giustizia e un effettivo risparmio nei costi del servizio stesso, come tutti ci auguriamo. Ora non resta che attendere.