RIFORME FISCALI E MERCATO DEL TABACCO, CASMEF-LUISS: NEL 2017 STIMATO 1 MILIARDO IN MENO DI ENTRATE ERARIALI

Necessario definire un calendario fiscale delle accise per assicurare la sostenibilità del mercato e la certezza di gettito per il Fisco

Circa 1 miliardo di euro in mancate entrate erariali, nelle stime del Governo per il 2017, rispetto agli obiettivi di gettito previsti dalla legge di bilancio del 2016 per l’anno successivo. Meno 146 milioni di euro incassati dallo Stato nel periodo gennaio-luglio 2017 rispetto alle entrate ottenute nello stesso periodo nel 2016. Questo l’allarme lanciato dal centro studi Casmef dell’Università Luiss-Guido Carli, sulla base delle stime del Governo presentate nel Documento di assestamento di bilancio e del Bollettino entrate tributarie del MEF aggiornato a luglio 2017, a 2 anni dall’implementazione della riforma fiscale dei tabacchi in Italia e a soli tre mesi dalle modifiche ad essa apportate nel giugno di quest’anno.
«La riforma del 2015–dichiara il vicedirettore CASMEF-LUISS Marco Spallone–ha garantito almeno inizialmente la stabilità del sistema, seppure entro certi limiti, fino al momento in cui gli interventi discrezionali sono stati improntati alla moderazione, all’equilibrio e alla gradualità. L’inasprimento del carico fiscale posto in essere nel giugno 2017 è avvenuto in modo drastico e repentino, con una perdita di gettito già nel primo mese di applicazione (luglio 2017), rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente, del 2,2 per cento (ovvero, -21 milioni di euro). E nel periodo gennaio-luglio 2017 il calo è stato del 2,3 per cento, con -146 milioni di euro di entrate rispetto al primo semestre 2016, secondo il bollettino delle entrate del MEF aggiornato a luglio. E purtroppo il Governo stima per l’anno 2017 un decremento complessivo pari a circa 1 miliardo di euro in minori entrate per le casse dello Stato, rispetto alle previsioni della Legge di Bilancio 2016. A nostro avviso sarebbe necessario un nuovo intervento normativo, per assicurare certezza del gettito e per fornire agli operatori del mercato prospettive stabili e prevedibili, riducendo la discrezionalità degli interventi e implementando regole certe, almeno per il medio termine, definendo un vero e proprio calendario fiscale delle accise».
È la conclusione a cui è giunto lo studio dal titolo «Le riforme del mercato del tabacco in Italia e in Grecia: verso un calendario fiscale», curato dai professori Marco Spallone, Stefano Marzioni e Alessandro Pandimiglio di CASMEF-LUISS, realizzato con il contributo di British American Tobacco (BAT) Italia. La ricerca, edita da Minerva Bancaria e presentata a Roma nei giorni scorsi da Marco Spallone insieme a Pasquale Lucio Scandizzo, docente di Politica economica e Senior Fellow presso la Fondazione Economia dell’Università di Roma Tor Vergata, e alla responsabile settore tabacco di Confagricoltura Pina Romano, rappresenta nel nostro Paese un raro esempio di VIR, valutazione dell’impatto regolatorio. Ovvero una minuziosa verifica ex post degli effetti della riforma della tassazione sui tabacchi avvenuta in Italia nel 2015.
Lo stesso studio, inoltre, ha tracciato in parallelo un confronto con la VIR realizzata sulla riforma fiscale emanata in Grecia nel 2012 e ha analizzato le riforme attuate in Germania nello stesso settore, allo scopo di individuare possibili alternative regolatorie utili a garantire certezza di gettito allo Stato e sostenibilità del mercato, senza alterarne gli equilibri.
«Dalle analisi che abbiamo condotto–spiega il prof. Spallone–riconosciamo sostanzialmente un buon funzionamento della regolamentazione, almeno nei primi due anni della sua applicazione: questo perché nel biennio 2015-2016 sono stati stabilizzati i volumi e il gettito, il contrabbando è stato tenuto sotto controllo e sono state rispettate le dinamiche competitive presenti sul mercato. Tuttavia non sono mancate criticità rilevanti e risultati in chiaroscuro. Tra questi, la vaghezza dei presupposti previsti dalla legge per gli interventi discrezionali sui parametri della tassazione, l’applicazione di misure drastiche e non graduali, interventi dettati dall’emergenza ed effettuati senza tenere conto dell’impatto progressivo della riforma e di altri fattori previsti dalla legge per attivare le clausole discrezionali, come l’elasticità e l’andamento del mercato e della domanda. Senza prevedere, infine, i necessari aggiustamenti della normativa sulla base del suo effettivo andamento, numeri alla mano. Su questo si dovrebbe e si potrebbe intervenire, guardando alle stime al ribasso delle entrate fiscali per il 2017 e ai numeri del MEF».
La riforma sulle accise dei tabacchi emanata nel 2015 ha modificato la metodologia per il calcolo dei tre parametri fondamentali della tassazione, legandola strettamente all’evoluzione del prezzo medio ponderato o PMP (l’aliquota base è stata portata al 58,7 per cento del prezzo medio ponderato; la specifica è stata innalzata al 10 per cento ed è stato introdotto un onere fiscale minimo pari a 170 euro per kilogrammo, ossia mille sigarette). A due anni di distanza dall’introduzione di questa riforma fiscale, l’andamento del gettito è rimasto sostanzialmente stabile e in linea con l’andamento del mercato.
Le scelte inizialmente operate dal legislatore hanno consentito un inasprimento del carico fiscale senza distorcere la dinamica concorrenziale sul mercato, lasciando di fatto ai consumatori, in un primo tempo, la possibilità di accedere ad un ampio e diversificato spettro di prodotti. Nonostante un buon impianto di base, la riforma si è, per altri aspetti, rivelata carente: eccessivi spazi di discrezionalità lasciati all’Amministrazione competente hanno determinato imprevedibilità e incertezza di medio periodo circa le politiche fiscali, spingendo i diversi produttori a esercitare forti pressioni per la tutela dei propri interessi economici e mettendo in pericolo la stabilità del gettito. I primi mesi del 2017, infatti, sono stati caratterizzati da una grande incertezza che ha comportato ritardi nell’adeguamento dei parametri e conseguente perdita di gettito.
E a causa della preoccupante situazione dei conti pubblici, l’intervento posto in essere nel giugno del 2017 si è concretizzato in un aumento del carico fiscale drastico e non graduale, soprattutto sulle sigarette delle fasce di prezzo più basse (attraverso l’innalzamento dell’aliquota di base dal 58,7 per cento al 59,1 per cento, l’aumento della componente specifica di mezzo punto percentuale portata al 10,5 per cento e l’innalzamento dell’onere fiscale minimo, portato a 175,54 euro/kg). Le decisioni sulla fiscalità del tabacco sono state prese in condizioni di urgenza, appaiono sbilanciate a discapito delle fasce di prezzo più basse e non sono stati previsti aggiustamenti in corso d’opera sulla base dell’effettivo andamento del mercato a seguito della riforma, ma solo legati all’adeguamento automatico del PMP.
«Per questi motivi, una possibile soluzione per ridurre i margini di incertezza, garantire la certezza delle entrate per lo Stato e ancorare le aspettative degli operatori ad un parametro oggettivo per una reale sostenibilità del sistema–afferma il CASMEF-LUISS–potrebbe essere una pianificazione condivisa e il più possibile certa nel medio-lungo termine, ad esempio 5 anni. In sostanza un calendario fiscale delle accise, che includesse trasformazioni graduali ed equilibrate e che facesse riferimento alla storia del settore in Italia e ad altre esperienze internazionali di successo».
Dello stesso parere anche Andrea Conzonato, presidente e AD di BAT Italia: «Un calendario fiscale delle accise, prima ancora che uno strumento utile, è un principio di civiltà giuridica. Oggi i grandi investitori internazionali sono alla ricerca di luoghi stabili in cui effettuare investimenti. Nel nostro Paese l’eccessiva burocrazia, una giustizia troppo lenta, infrastrutture spesso carenti ma, soprattutto, l’incertezza giuridica e regolatoria, rendono l’Italia un posto meno appetibile per i grandi investimenti. Auspico che parole come certezza, prevedibilità e sostenibilità possano ispirare le future scelte di Governo, per consentire all’Italia di continuare a crescere, competere e attrarre investimenti che garantiscano miglioramenti strutturali e prosperità all’economia del nostro Paese».   

IL CASO FALLIMENTARE DELLA GRECIA
Senza regole certe e gradualità degli interventi è impossibile garantire stabilità fiscale ed entrate erariali prevedibili. Emblematico è il caso della Grecia: la riforma fiscale entrata in vigore in un momento di grave instabilità economica ha da subito annullato la sostenibilità del mercato, rompendo equilibri consolidati e affossando il gettito, nonché favorendo lo sviluppo di un fiorente mercato illegale.
Con un ribaltamento dello schema delle accise, che da prevalentemente proporzionale è diventato prevalentemente specifico, la riforma fiscale greca del 2012 ha determinato un repentino maggiore carico fiscale sui prodotti di prezzo basso con variazioni di prezzo altrettanto repentine, causando uno shock per i consumatori e privandoli di alternative meno costose sul mercato legale, riducendo i volumi e favorendo una crescita esponenziale del contrabbando (con perdite in termini di mancate entrate fiscali pari a 600 milioni di euro nel solo 2016). La mancata gradualità degli interventi ha inoltre rafforzato le criticità del mercato, favorendo le attività delle organizzazioni criminali e riducendo fortemente la tutela dei consumatori.    

LA GERMANIA, UN ESEMPIO DI SUCCESSO
Tra il 2002 e il 2005, il Governo tedesco ha incrementato la tassazione sulle sigarette. L’accisa (in Germania completamente specifica) è cresciuta in 4 anni del 71 per cento, raggiungendo un’incidenza del 62,3 per cento sul prezzo medio. I maggiori oneri fiscali hanno spinto il prezzo medio di un pacchetto ad aumentare del 51 per cento. Come contraccolpo, la domanda ha subito una contrazione pari quasi a un terzo del mercato, spostando i consumatori su prodotti a basso prezzo e generando una diminuzione del gettito al di sotto delle attese e una crescita intensa del contrabbando.
Il Governo tedesco ha allora modificato la strategia indicando come priorità il contrasto al commercio illecito, per assicurare una crescita adeguata del gettito attraverso la prevedibilità e la trasparenza degli obiettivi erariali, e ridurre l’incertezza degli operatori di mercato. Nel 2010 è stato proposto un modello valido per i successivi cinque anni, secondo cui la crescita dell’accisa sarebbe stata costante e legata, almeno in parte, al tasso medio di inflazione calcolato su dieci anni. La pianificazione 2011-2015 ha portato ad un gettito complessivo superiore alle previsioni di ben 2,4 miliardi di euro. Anche il contrasto al contrabbando di sigarette è stato efficace.
«La forza del modello tedesco–conclude il CASMEF-LUISS–è stata quella di introdurre incrementi graduali e moderati dell’accisa, in linea con l’andamento del livello generale dei prezzi. Il Governo tedesco non ha inteso dare ai player del mercato alcun trattamento di favore. Anzi: nell’ultimo decennio si è assistito ad un inesorabile inasprimento della fiscalità, che si è svolto però in maniera ordinata e prevedibile. Lo stesso disegno è auspicabile anche in Italia: definendo un calendario fiscale a 5 anni e ancorando le accise al parametro dell’inflazione media programmata, per garantire la sostenibilità fiscale e del mercato insieme a entrate erariali certe e prevedibili, consentendo agli operatori di pianificare i propri investimenti nel medio-lungo termine».