il nuovo ruolo dell’autorità di vigilanza

La politica pubblica adottata dagli ultimi Governi risulta ispirata da quattro capisaldi comuni: efficienza e qualità della pubblica amministrazione, semplificazione del quadro normativo e amministrativo, snellimento del contenzioso e lotta alla corruzione. Nel contempo l’iniziativa politico-amministrativa si è dovuta confrontare con l’esigenza di garantire il rispetto di un’adeguata  spending review.
In tale contesto si inserisce il rinnovato ruolo dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, le cui competenze proprio nell’ultimo triennio il legislatore ha voluto rafforzare con più interventi normativi. In primo luogo con il decreto legge 70 del 2011 convertito nella legge 106 dello stesso anno è stato attribuito ad essa il compito di redigere i bandi-tipo a cui le stazioni appaltanti devono attenersi salvo motivare espressamente le eventuali deroghe.
La ratio è quella di garantire, da un lato, il concreto rispetto dei principi europei di massima partecipazione, concorrenza e proporzionalità nelle procedure di gara, evitando che le esclusioni possano essere disposte sulla base di irregolarità meramente formali; dall’altro, assicurare una standardizzazione delle procedure che riduca il contenzioso e aiuti le stazioni appaltanti nella redazione della documentazione di gara.
Al riguardo l’autorità ha già assunto una prima determinazione, la numero 4 del 10 ottobre 2012, che fornisce al mercato indicazioni generali, e più recentemente ha avviato una consultazione relativa a dodici schemi di bandi tipo per l’affidamento di lavori pubblici di importo superiore a 150.000 euro nei settori ordinari. Per quanto concerne invece i servizi e le forniture, l’Autorità, dopo aver individuato alcuni settori prioritari, ha da poco concluso una consultazione sui servizi di pulizia e igiene ambientale.
L’obiettivo è quello di redigere nel più breve tempo possibile un bando tipo per ciascuna tipologia di contratto prevista dal decreto legislativo 163 del 2006 in relazione alla procedura considerata, cioè aperta, ristretta o negoziata, distinta per oggetto, ad esempio sola esecuzione, esecuzione e progettazione, e per criterio di aggiudicazione come prezzo più basso e offerta economicamente più vantaggiosa, affinché gli operatori dei singoli settori possano essere assistiti e guidati nella complicata attività di redazione dei bandi di gara, accelerando le procedure, semplificandole e riducendo l’enorme contenzioso in atto.
Successivamente il decreto legge 5 del 2012, convertito nella legge 35 dello stesso anno, ha ulteriormente disciplinato la Banca Dati nazionale dei contratti pubblici, istituita presso l’autorità nel 2010 con la finalità di semplificare l’adempimento degli obblighi informativi relativi al mercato degli appalti pubblici, e per assicurare nello stesso tempo la trasparenza e il controllo dei dati forniti, anche al fine di garantire il rispetto della legalità e prevenire fenomeni di corruzione.
In sostanza sussiste l’obbligo, con decorrenza dal 1 gennaio 2013, per le stazioni appaltanti e gli enti aggiudicatori, quindi anche per i soggetti operanti nei settori speciali, di verificare il possesso dei requisiti di partecipazione alle gare di carattere sia generale sia speciale ossia tecnico-organizzativo ed economico-finanziario, esclusivamente tramite la stessa Banca Dati. Si tratta di un sistema di verifica on line dei requisiti per la partecipazione alle procedure di affidamento che l’Autorità ha predisposto e reso fruibile al mercato con la deliberazione numero 111 del 2012 e che prende il nome di Authority Virtual Company Passport.
Tuttavia, accogliendo l’esigenza degli operatori economici e delle stazioni appaltanti di adeguarsi gradualmente alle nuove modalità di verifica dei requisiti attraverso l’uso del sistema Avcpass, l’Autorità ha prorogato il termine iniziale obbligatorio al 1 gennaio 2014 del sistema per gli appalti di importo superiore a 40.000 euro nei settori ordinari, ad esclusione di quelli informatici.
Inoltre, sempre nell’ottica della semplificazione, della trasparenza, della lotta all’illegalità, nonché del controllo della spesa pubblica, con l’articolo 33-ter del decreto legge numero 179 del 10 ottobre 2012, convertito nella legge 221 del 17 dicembre 2012, il legislatore ha attribuito all’Autorità l’istituzione dell’Anagrafe Unica delle stazioni appaltanti. In sostanza, le stazioni appaltanti hanno l’obbligo di richiedere l’iscrizione all’Anagrafe Unica presso la Banca Dati e di aggiornare annualmente i propri dati identificativi.
La mancata registrazione o il mancato aggiornamento dei dati ha come conseguenze la nullità degli atti adottati nonché la responsabilità amministrativa e contabile dei funzionari responsabili. La ratio è quella di consentire all’Autorità di conoscere «tutti» i soggetti pubblici e privati che, a diverso titolo, possono indire gare finanziate da fonti pubbliche, siano essi Ministeri, imprese pubbliche, organismi di diritto pubblico o soggetti che godono di finanziamenti pubblici anche per una parte della propria attività.
Questo al fine di garantire da un lato una più efficiente vigilanza del mercato dei contratti pubblici ad esempio orientando il monitoraggio nei confronti dei soggetti che, pur essendo attualmente tenuti alla richiesta del CIG presso l’autorità, non adempiono e quindi sono ad oggi sconosciuti; dall’altro assicurando un più pregnante controllo della spesa pubblica nel mercato vigilato.
Nello stesso tempo l’autorità, avendo una mappatura completa dei soggetti abilitati a spendere il denaro pubblico per i propri acquisti, potrà analizzare tutti i meccanismi di approvvigionamento usati, ed eventualmente proporre un sistema che valuti le effettive capacità amministrative e gestionali dei committenti, in modo da permettere ai singoli soggetti di bandire gare in relazione alle proprie competenze organizzative e professionali.
Occorre altresì evidenziare i compiti recentemente attribuiti all’Autorità dalla legge numero 190 del 6 novembre 2012, cosiddetta legge anticorruzione. Infatti il legislatore, al fine di definire una politica integrata di contrasto alla corruzione ed all’illegalità nella pubblica amministrazione, ha posto particolare attenzione alla tutela della trasparenza dell’attività amministrativa quale livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili di cui all’articolo 117 comma 2 della Costituzione. E pertanto ha introdotto un sistema articolato di nuovi obblighi di pubblicazione e trasmissione delle informazioni relative ai contratti pubblici che, oltre a coinvolgere le pubbliche amministrazioni, la Corte dei Conti e la Civit in qualità di Autorità anticorruzione, attribuisce all’Autorità un ruolo rilevante nella lotta alla corruzione nel settore degli appalti pubblici.
A tal fine con la deliberazione numero 26 del 22 maggio 2013 nonché con i comunicati del 22 maggio e 13 giugno 2013, l’autorità ha chiarito la tipologia di informazioni che le pubbliche amministrazioni, le società partecipate da queste e le loro controllate, gli enti pubblici nazionali, limitatamente all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione Europea, sono tenute a pubblicare nel proprio sito web istituzionale.
È stato altresì previsto che le informazioni in materia di contratti pubblici - procedure bandite da dicembre 2012 a tutto il 2013 - devono essere trasmesse all’Autorità entro il 31 gennaio 2014. Entro il 30 aprile di ciascun anno l’autorità trasmette alla Corte dei Conti l’elenco delle amministrazioni che hanno omesso di trasmettere e pubblicare, in tutto o in parte, le citate informazioni in formato digitale standard aperto, fermo restando il potere sanzionatorio dell’Autorità.
Alla luce di quanto sopra risulta evidente che l’attività di vigilanza e regolazione dell’Autorità oggi è stata notevolmente rafforzata, anche in virtù delle recentissime modifiche normative apportate al Codice dei contratti pubblici dal decreto legge numero 69 del 2013 convertito nella legge 98 del 9 agosto 2013. Quest’ultima novella, infatti, ha esteso l’ambito di vigilanza dell’Autorità alla «tutela delle piccole e medie imprese attraverso un’adulta suddivisione degli affidamenti in lotti funzionali», anticipando di fatto la disciplina contenuta nelle proposte di direttive in materia di appalti pubblici che sostituiranno le attuali direttive numero 17 e 18 del 2004, e saranno approvate dalle istituzioni europee entro la fine dell’anno.
Infine è da aggiungere che l’autorità è dotata di funzioni quasi giurisdizionali. Infatti dinanzi alla stessa è possibile attivare senza alcuna spesa un procedimento cosiddetto di «precontenzioso»: le stazioni appaltanti e gli operatori economici possono richiedere un parere non vincolante per la soluzione di questioni controverse insorte durante lo svolgimento delle procedure di gara. Così l’autorità si inserisce a pieno titolo tra quelle indipendenti che esercitano una sorta di giustizia dei regolatori, cioè di soggetti istituzionali che costituiscono il luogo privilegiato per la soluzione delle controversie che nascono sui mercati.   

di Sergio Gallo

Vicepresidente dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (Avcp)